Accès partiel aux professions de santé : des modalités en discussion

La commission des affaires sociales de l'Assemblée Nationale a adopté mercredi le projet de loi ratifiant l'ordonnance transposant en France la notion d'accès partiel à une profession de santé, tout en réclamant des garanties au gouvernement sur la mise en oeuvre de la réglementation à l'automne. L'examen du  projet de loi en séance publique est programmé mercredi 19 juillet. 

Ce qu'il faut savoir sur l'accès partiel

L'ordonnance en question transpose en droit interne trois dispositifs nouveaux mis en place par une directive européenne de 2013 : la carte professionnelle européenne, l'accès partiel et le mécanisme d'alerte. Nous n'aborderons ici que l'aspect " Accès partiel", qui constitue la mesure la plus importante et la plus débattue de cette ordonnance. 

"Il s'agit à l'origine d'une création jurisprudencielle de la Cour de Justice de l'Union Européenne qui signifie que les membres d'une profession réglementée peuvent bénéficier de la mobilité dans un autre état membre de l'Europe pour exercer des activités spécifiques", a expliqué Elisabeth Toutut-Picard, rapporteure du projet de loi, lors de l'audition de la Commission des Affaires sociales. 

L'ordonnance française a été publiée au Journal Officiel, le 20 janvier 2017, sous Marisol Touraine. Elle transpose la directive européenne et permet l'exercice d'une partie seulement des activités d'une profession de santé (voir article ActuSoins Oct 2016). Si le parlement ratifie l'ordonnance, elle prend forme de loi (voir encadré). 

Pourquoi cette ordonnance?

Les raisons qui ont conduit le gouvernement précédent à présenter le texte sous cette forme sont liées aux consignes européennes de libre circulation des professionnels. "La directive communautaire relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles du 20/11/13 aurait dû être transposée en droit français depuis et au plus tard le 18/01/2016", a rappelé à la Commission Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. 

Avec plus d'une année de retard, la France s'est exposée à deux avis motivés de la Commission Européenne pour défaut de transposition. "Le manquement de ces obligations constitue la dernière étape avant une saisine de la Cour de Justice de l'UE, aussi la marge de manoeuvre du gouvernement est de ce fait extrémement réduite", a poursuivi la ministre.

Pouvait-on juridiquement exclure les professions de santé de cette possibilité d'accès partiel?

"C'est ce que pensent les professionnels de santé en se référant à un alinéa de la directive qui prévoit une dérogation pour motif d'intérêt général. Or, j'ai acquis la conviction que la solution retenue par l'Ordonnance est juridiquement fondée", a expliqué Elisabeth Toutut-Picard. 

Les différentes analyses juridiques conduites dont celles du Conseil d'Etat ont en effet confirmé qu'il ne s'agissait pas d'une option envisageable au regard de la jurisprudence communautaire.

Pourtant, la mention évoquée par les professionnels indique que l'accès partiel ne s'applique pas aux professionnels de santé faisant l'objet d'une reconnaissance automatique. Pour ces professions, l'accès partiel n'aurait plus de raison d'être donc, selon les organisations professionnelles.  Toutefois, un débat a lieu sur la portée de la reconnaissance automatique. Concerne-t-elle la profession dans son ensemble ou seulement les qualifications reconnues au niveau communautaire?

"Le choix qui a été fait  dans l'ordonnance est de circonscrire la reconnaissance automatique aux qualifications reconnues au niveau européen. Ceci étant la Cour de Justice européenne pourrait très prochainement préciser sa jurisprudence sur le sujet. Il me semble nécessaire que le législateur suive avec attention ces évolutions qui conditionneront sans doute la portée de l'accès partiel ", a estimé Elisabeth Toutut-Picard, insistant toutefois sur le choix retenu par la France de procéder à un examen au cas par cas des dossiers soumis par les candidats à l'accès partiel. 

 "Une exclusion ne peut être faite qu'au cas par cas, et il est impossible d'exclure a priori les professions de santé du dispositif. Mais il importe que le demandeur soit en mesure de démontrer qu'ils remplit les exigences de l'Etat d'accueil, quitte à ensuite refuser la demande pour motif d'intérêt général. Ne pas le faire multiplierait considérablement les risques contentieux devant la Cour de Justice", a-t-elle poursuivi. 

Lever les craintes...

Pour Elisabeth Toutut-Picard, il faut "lever les craintes des professionnels". "L'examen au cas par cas prévu par l'ordonnance autorise l'Etat d'Accueil à pouvoir refuser une demande pour raison d'Intérêt général. Un décret d'application est en cours de préparation et fera l'objet d'un avis émis par le Haut Comité Professions Médicales, dès le mois de septembre. Les professions de santé seront consultées dans ce cadre", a-t-elle expliqué.

Ce texte devrait proposer un dispositif qui associeraient les professionnels de santé en amont de l'accès partiel. Les ordres devraient donc pouvoir définir les critères d'acceptation ou de refus. "Le texte de l'Ordonnance prévoit la tenue par les Ordres d'une liste d'activités que les demandeurs seront autorisés à effectuer. Le texte leur ouvre la voie à un contrôle à posteriori. En effet, les intéréssés demandeurs sont soumis aux mêmes droits mais aussi aux mêmes obligations."

... en encadrant les conditions de déploiement

"Je serai particulièrement vigilante aux conditions de déploiement de l'accès partiel au sein de notre système de santé. Cette vigilance pourra justifier d'en appeler à la raison impérieuse d'intérêt général dès lors que l'autorisation  d'un professionnel à l'accès partiel fera courir un risque à la qualité et à la sécurité des prises en charge. Ce risque ne peut en effet être évacué dans un système où les compétences respectives des professionnels de santé sont complémentaires, articulées entre elles et parfaitement connues des professionnels eux-mêmes et des usagers du système de santé", a assuré Agnès Buzyn.

La ministre a aussi demandé que des dispositions permettant le contrôle effectif soient incluses dans le décret en Conseil d'Etat à prendre cet été. Elle a par ailleurs elle aussi assuré que les Ordres professionnels seraient systématiquement consultés sur toute demande d'accès partiel. 

M.S

Parcours législatif d'une ordonnance 

Le Gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de prendre lui-même des mesures relevant normalement du domaine de la loi afin de mettre en œuvre son programme (art. 38 de la Constitution). L’autorisation lui est donnée par le vote d’une loi d’habilitation. Ces actes sont appelés des ordonnances.

Les étapes : 

Une fois que le gouvernement a obtenu autorisation, il rédige son ordonnance puis elle est adoptée par le Conseil des ministres,

Le président de la République signe l'Ordonnance,

L'ordonnance est publiée au Journal Officiel et entre en vigueur

Le gouvernement présente une loi de ratification de l'ordonnance avant une date butoire fixée dans la loi de d'habilitation. Si ce délai n'est pas tenu, l'ordonnance devient caduque. 

Le parlement peut ratifier l'ordonnance et elle prend alors forme de loi.  Si le parlement ne ratifie pas l'ordonnance elle devient caduque mais elle peut rester toutefois avec une valeur réglementaire. 

M.S

Les débats au sein de la Commission

Le rapporteur général de la commission des affaires sociale, Olivier Véran (LREM, Isère), a indiqué partager "l'inquiètude" des professionnels de santé sur le sujet, et s'est déclaré favorable à un contrôle qualitatif a priori plutôt qu'à un contrôle des praticiens entrants a posteriori. 

Les députés ont repoussé un amendement de Jean-Pierre Door (LR, Loiret) visant à supprimer de l'ordonnance les dispositions relatives à l'accès partiel en invoquant les risques de "segmentation" des professions de santé. La députée radicale de gauche Jeanine Dubié avait déposé un amendement similaire, qu'elle a finalement retiré devant les garanties sur le suivi de la loi de ratification proposées par la rapporteure.